关于地方人大公开征集立法项目建议的几点思考
2004-10-27 11:45:27
近几年来，一些享有立法权的地方人大常委会在编制立法规划、计划和制定地方性法规过程中，为了使立法决策与本地改革发展决策相适应，拓宽和增强广大人民群众参与地方立法的广度和力度，通过各种形式向社会广泛征集立法项目建议。公开征集立法项目，是地方人大常委会继聘请立法顾问、公民旁听、立法听证会后做出的又一项重大举措，是地方立法工作向民主化、科学化进程迈出的重要一步，从立法的源头为公众参与立法打开了公开之门。
一、公开征集立法项目建议工作取得初步成效
地方人大常委会面向社会公开征集地方立法项目建议，大体可以分为以下三种情况：第一种是长期向社会公开征集立法项目和法规草案草稿。第二种是征集今后五年立法规划项目。第三种是征集年度地方立法计划项目。公开征集工作的启动，有的地方采取人大常委会会议专门作出决定的形式，有的地方则采取人大常委会在新闻媒体发布公告的形式。然后，社会各界可以通过多种方式和途径向当地人大常委会提交立法项目建议，如发送电子邮件、网上留言、来信、来访、来电，还可以把建议直接送交人大常委会有关部门或投进人大常委会专门设立的“法规征询箱”中。
各地征集立法项目建议的范围不尽相同，但一般是征集突出地方特色、促进本地经济社会全面、协调发展方面的立法项目。如安徽省公开征集2003—2007五年立法项目建议时，重点征集促进改革开放、招商引资和全省经济建设、社会发展方面；云南省长期向社会公开征集立法项目的范围包括：扩大对内对外开放，加大投资力度，开发资源，推进先进生产力和先进文化发展的项目等；山东省青岛市向社会公开征集立法项目建议时，总的要求是体现富民强市、加快发展和推进依法治市。
从各地的征集结果来看，社会各界对地方人大常委会公开征集立法项目建议的热情比较高，提出的立法建议内容覆盖面广，数量比较多，有一部分立法建议的质量也比较高。比如，广西壮族自治区人大常委会从2003年1月24日至4月30日向社会公开征集今后五年立法项目，共收到地方立法项目建议370多件，其中以部门、单位名义提出260多件，以个人名义提出110多件。
从采纳公民立法项目建议的情况来看，各地人大常委会收到立法建议后，都进行了汇总整理，会同有关方面进行研究、评估、论证、筛选，将一些重要的、质量较高的、具有可操作性的立法建议列入立法计划或规划，进入立法程序。比如，2002年四川省人大常委会首次面向社会公开征集立法项目建议，公民法人共提出90多件立法建议，省人大法工委从中选出10件列入立法建议计划。其中一件由省电力公司2名普通工作人员提出的要求制定《四川省触电事故处理条例》的建议转交给省人大财经委办理，省人大财经委经与省有关部门商议后，决定牵头组织起草这个条例草案，至2003年11月，这个条例草案已提请省十届人大常委会第六次会议初审，正式进入了审议程序。作为公民参与立法的一项新的制度安排，地方人大向社会公开征集立法项目建议的活动，给我们带来了许多有益的启示。
第一，充分了解民情、体现民意。在社会分工日益多元化的现代社会，仅仅依靠代议机关的代表已经越来越难以充分反映公众的不同意见和需求，必须建立一种能够准确反映公众意愿和要求的制度。代议制民主与公民直接参与相结合，以公众的直接参与弥补代议机关在反映民意方面不够充分的不足，是真实、深切地体现民意的一条可行的途径。地方人大常委会向社会公开征集立法项目建议，体现了立法法的要求，使立法机关能够直面群众的立法需求，使人民的意志在立法上得到充分的表达，有利于关注立法活动的有识之士持久深入地研究和思考立法中出现的问题。通过立法反映民意、民意影响立法，将会在更大程度上提高立法质量。
第二，协调社会各种利益关系，有效预防立法的偏颇和缺失。利益是一切社会活动的原始动力，也是立法活动的基本动力与基本目的。公开征集立法项目建议，使得社会各界有机会表达自身的利益要求和利益愿望，也使立法机关获得了许多包含公民法律思想和法律价值取向的信息，有助于实现各种利益关系的分配、界定和协调，保障公民和法人的合法权利，增强立法的透明度，确保立法体现公平性和正义性，有效预防立法的偏颇和缺失，从而促进社会的稳定与发展。
第三，增强普法宣传教育的实效。公开征集立法项目建议，是一种相当有效的法律宣传教育渠道，使得普通老百姓不再完全处于立法过程之外，而是成为立法的内在参与者。为了提出立法建议，一些普通公民积极查阅资料，请教专家，学习相关的法律知识，这样公民不仅实现了自己意志的真实表达，而且强化了对法律的认同感，进一步提高了法律意识，其遵守法律的自觉性也会大大增强。
二、进一步改进公开征集立法项目建议的工作
从全国范围来看，地方人大常委会面向社会公开征集立法项目建议的工作还处在起步阶段，一些地方的征集工作还带有一定的随意性，科学化、规范化、制度化程度还有待提高，公民提出立法项目建议的能力和水平也有待增强。公开征集立法项目建议是立法民主化在形式上的又一创新和突破，是完善地方立法公开化运行机制的重要组成部分，我们在为它喝彩的同时，应当继续改进公开征集工作，加强操作层面的制度设计，以进一步增强其实效。
第一，增强公民的法治意识，培育和发展参与型的法律文化，以进一步扩大立法中的公民参与。从历史上看，我国缺乏公民直接参与立法制度的政治环境。20世纪初，孙中山先生结合中国具体情况设计了公民直接参与立法制定的蓝图，包括公民创制权和复决权，但也没有付诸实施。近些年来，我国公民的立法参与意识不断增强，公民立法参与的总体状况和主导形式正逐步经历着从动员型参与向自主型参与的转变。但从总体上来说，由于公民参与立法的一些形式和渠道取得的实际效果不够显著，在普通公民中热情参与与冷漠旁观的现象并存，公民现阶段参与立法的整体水平和态势还不太令人满意，地区之间的差异也比较大。要全面提升公民参与立法的整体水平，必须通过继续完善社会主义市场经济，为公民参与立法活动创造稳定的外在社会经济条件。美国学者亨廷顿曾经说过：高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值。许多事实也表明，公民参与立法最积极、最有效的地区大多是经济最为发达的地区，因为市场经济孕育了自由、民主、法治思想，又为公民的立法参与奠定了物质基础。此外，还要进一步加大宣传力度，提高公民的法治意识。如果说经济的发展直接决定了公民参与立法的条件，那么法律文化的发展则直接决定公民参与立法的层次和水平。因此要在全社会广泛宣传宪法和法律，增强公民的法治意识，培育和发展参与型的法律文化。由于公民工作、生活环境的差异，社会各类群体都有着相对固定的活动范围和生活习惯，知识水平、价值取向、关心重点都不相同。在地方立法中，要充分利用新闻媒体具有的及时性、公开性和广泛性，根据各地群众接受信息的特点，加大宣传力度，通过多种媒体的丰富形式进行滚动宣传，既向公民宣传宪法和法律知识，又为公民发表言论、意见提供一个便捷的窗口，在培养公民守法意识的同时，着力培养公民的立法参与意识。这样，才能激发人民群众的参与热情，逐步形成参与型的法律文化氛围，进一步扩大立法中的公民参与。
第二，因地制宜地设计公开征集立法项目建议的实施方案，使这一机制长期、有效地发挥作用。征集立法项目建议之门打开之后，如何使之发挥最大效应，必须根据我国各地不同的情况，设计出适合本地实际的征集方案。一般来说，第一次征集立法项目建议时，适合事先拟定一个年度或五年立法规划草案的框架，请公民提出意见和建议，公民也可以在草案之外提出新的立法建议。这种模式比较适合我国当前国情，比较符合我国公民立法参与的实际情况。公民可以从自身视角出发提出立法建议，有的放矢，减少提出建议的盲目性。经过两三次实际操作，取得一定经验后，在公民立法参与程度较高的地方可以采取长期公开向社会征集立法项目建议的做法。
我国的立法体制是由国家立法权为主干，包括行政法规制定权、地方性法规制定权、自治条例和单行条例制定权以及授权立法权的完整统一、层次分明的立法体制。地方人大立法权限主要可以分为两类：一是对法律、行政法规的规定，根据本行政区域的实际情况进行细化和具体化；二是一种相对自由的立法，包括属于地方性事务需要制定地方性法规的事项，全国人大及其常委会专有立法权之外、国家尚未制定法律或者行政法规的事项。创制性立法是一个从无到有的过程，地方人大立法更直接、更微观地面对一些社会焦点问题。实践证明，对多数公民具有最大推动作用的参与动机分布在与公民有着直接利害关系的基层生活和局部利益之中，公民参与与自己利益直接相关的地方立法更容易收到实效。在一些有立法权的城市，由于人民群众对本地情况十分了解，对本地的经济发展非常关心，地方性法规的出台与人民的切身利益和生活密切相关，因此，在立法中适宜更多吸取国外立法公民参与的成功经验。瑞士、美国一些州在公民创制法律方面已有一整套行之有效的做法和长期的实践，对我们有一定的借鉴价值。建议在有立法权的城市制定地方性法规时，尽量缩小政府提出法律草案的范围，更多向社会公开征集立法项目建议，并逐步尝试公民提出立法创议的形式，允许若干数量的公民联名直接向地方立法机关提出法律草案，使立法资源取之于民众，用之于社会。
第三，从技术的角度向公民传授提出立法项目建议的实际操作知识，提高公民参与立法的水平。在地方人大常委会公开征集立法项目建议的实践中，只有少数地方人大常委会明确要求公民应在地方人大立法权限范围内提出立法建议。如青岛市人大常委会在要求公民提出立法项目建议时，强调了以下两个问题：一是向公民说明，根据立法法规定，凡是涉及基层群众自治制度、犯罪和刑罚、限制人身自由的强制性措施和处罚、民事基本制度、诉讼和仲裁制度、基本经济制度和财政、税收、海关、金融、外贸基本制度等事项，只能由国家法律制定，地方是无权立法的。因此公民提出立法建议时应注意不要与上述规定相冲突，公民所提的立法建议应在市人大及其常委会制定地方性法规的权限范围内。二是要求公民在提出立法项目建议时，说明制定法规的主要理由和法规的主要内容，有条件的还可以提供法规文本初稿。而大部分地方人大常委会并没有对公民立法项目建议需要满足的要求和条件作出严格规定。这样，地方人大常委会收到的公民立法项目建议中有相当一部分超越了地方立法权限、属于全国人大常委会立法权限范围，另有一部分是对改进政府和司法工作的建议及意见。对于上述建议，地方人大常委会都很负责地转交了全国人大和当地有关行政和司法部门，体现了对公民参与立法积权性的珍惜和尊重。但是，这样做可能并非地方人大常委会征集地方立法项目建议的初衷。处理与地方人大常委会征集立法项目无关的公民建议，也分散了人大常委会有关工作机构的大量精力，可以说在一定程度上影响了征集立法项目建议的实际效果。
基于此，建议在公开征集立法项目建议的活动启动前后，由地方人大常委会有关机构编写一些培训资料，并请负责征集工作的工作人员开办一系列面向社会的专题讲座，有条件的地方人大常委会还可以把以往的立法规划、计划和地方性法规单行本或目录重新编印，供感兴趣的市民免费索取。要在当地主要报刊开辟专栏、在电台和电视台开办专题节目、在一些网站上长期设立专题网页等，系统介绍地方人大常委会的立法权限、提供现有法律法规一览表、教授公民提出立法项目建议的操作程序和注意事项等常识，从技术的角度向公民传授提出立法建议的实际操作知识，使公民了解提出立法建议需要满足一定的要求和条件，引导公民为地方发展献计献策，提高公民立法参与的技能。
第四，建立公开征集立法项目建议的反馈和奖励机制，保护和调动公民参与立法的积极性。从目前地方人大常委会公开征集立法项目的实际情况来看，各地在征集公民立法建议期间工作安排周密细致、紧张有序。如大部分地方人大常委会征求意见组对每一份公民建议都及时登记、分类、研究、提出处理意见，同时编辑快报，及时报送人大常委会领导和相关工作机构。征求意见结束后，一般都由人大常委会向新闻媒体报告征集结果，并通过新闻媒体向社会各界和广大公民对地方立法工作的支持表示感谢。但是，在征集立法项目的后续工作中还存在一些缺陷。如有的地方人大常委会只注重征集公民立法建议，但征集活动往往不见下文，忽视了向提出立法建议的公民及时进行反馈；一些地方人大常委会在征集工作结束后，虽然对社会各界有所交待，但未能做到对所有公民建议一一回复；一些地方人大常委会在召开常委会会议正式审议立法规划、计划草案时，未能清楚说明公民立法项目建议的采纳情况；只有少数地方人大常委会在公开征集立法项目建议的决定中明确规定：经人大常委会研究决定立法的项目，对项目提出者给予奖励。而大部分征集立法项目建议的地方人大常委会没有明确规定对公民立法建议的奖励措施。
为此，建议地方人大常委会逐步建立公开征集立法项目建议的反馈和奖励机制，珍惜和保护公民的政治热情，鼓励公民提出立法建议的积极性。对于公民提出的立法项目建议，地方人大常委会应组织论证、评选，并择优选用。公民提出的法规草案或重要修改意见一经选用，应给予一定的物质奖励。人大常委会会议无论在审议立法规划、计划草案，还是对相关法规草案进行审议时，都应详细报告公民立法建议的采纳情况。公民凡署名提出建议的，无论其建议是否被采纳，都要做到件件有回音。对于提出有研究价值的建议、并且热心于地方立法工作的公民，人大常委会可以与其建立起经常性的联系，通过邀请他们参加立法座谈会、论证会、听证会以及列席人大常委会会议、聘请他们为特约咨询员等形式，使他们进一步了解立法工作进程，为地方立法继续献计献策，使地方立法更多地集中社会各界群众的智慧，立法质量得到显著提高。
